超大城市市域社会治理现代化的内在逻辑与实践进路
2025-08-01 14:46
超大城市是现代社会治理的复杂场域，市域社会治理现代化是破解治理体系碎片化、条块分割严重、协同联动不足等难题的关键。超大城市市域社会治理现代化的内在逻辑包含党建引领、数智赋能、多元协同和法治规范四个维度。这四个维度分别为超大城市市域社会治理提供了根本动力、技术支撑、运行机制和制度基础，其实践路径需从战略领航、需求驱动、组织优化和多跨协同四个方面进行优化，即强化顶层设计，构建超大城市市域社会治理现代化的战略框架；以人民为中心，构建响应式治理体系；组织优化，推进治理结构实行扁平化和网格化管理；多跨协同，构建协同联动的治理机制。通过以上多维度、多层次的优化举措，最终形成响应迅速、结构合理、协同高效的超大城市市域社会治理体系，提升超大城市市域社会治理效能。
随着中国城市化进程的快速推进，超大城市的社会治理问题日益凸显，城市治理的难度大幅增加。人口的高度集聚与频繁流动，加剧了公共资源供需矛盾。社会结构的多元化与利益诉求的复杂化，使得矛盾纠纷更加多发易发，公共安全隐患呈现出常态化与突发性并存的特征，极大考验着城市的治理能力与应急响应水平。与此同时，传统以行政条块为主导、分割式运行的治理模式，已难以满足超大城市跨区域、跨层级、跨部门协同治理的实际需要，容易形成“信息孤岛”“权责脱节”等现象，制约治理效能的整体提升。在这一背景下，加快推进超大城市市域社会治理现代化，构建共建共治共享的治理格局，全面提升治理体系与治理能力现代化水平，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略任务和现实需求。
党的二十大报告明确提出“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”，这体现出党中央对城市治理问题的高度重视，也为超大城市治理创新提供了战略指引与理论遵循。因此，深入研究超大城市市域社会治理现代化的内在逻辑，探索实践路径，不仅具有重要的理论价值，也具有迫切的现实意义。
当前，超大城市市域社会治理面临诸多复杂而严峻的挑战。一是以县域为重心的传统社会治理模式已难以适应快速城市化背景下的新形势。随着城市规模不断扩大、城市人口持续增长，原有县域统筹城乡的治理逻辑在资源整合、服务覆盖和治理响应方面日益显现出其局限性，城乡基础设施不均衡、公共服务差距较大等问题尤为突出。二是政府部门在市域范围内职责交叉重叠、边界模糊，条块分割现象依然存在，导致多头管理、资源重复配置和政策执行碎片化，严重制约了治理合力的形成与效率的提升。传统治理更侧重于事后处置和被动响应，忽视了对风险的前瞻性识别与源头治理，难以满足现代社会日益增长的安全、秩序和服务需求，影响了治理体系的整体性与协调性。三是社会矛盾和公共风险在超大城市加速集聚，尤其是城中村、城乡接合部、老旧小区等区域。人口密度大、管理力量薄弱、治理资源不足等问题凸显，交通拥堵、空气污染、居住压力、公共安全隐患等交织叠加，显著增加了治理压力与不确定性，成为超大城市社会风险的高发点。四是以“城市大脑”为代表的智慧治理平台建设尚处于发展初期，数据接口不统一、平台间壁垒严重、“数据孤岛”问题突出，难以实现部门之间的高效协同。此外，隐私保护与网络安全风险仍未得到根本性解决，技术手段的局限性与制度机制的滞后性叠加，使得数字化在赋能社会治理方面的潜力未能得到有效释放。在超大城市这一结构高度复杂、人口超千万级别的治理单元中，治理难题呈现出更高频率、更大规模、更深层次的特征，潜在风险持续积聚，治理成本不断上升，使得治理体系不得不加速向现代化转型升级。
这些挑战要求我们加快改革步伐，充分发挥市域在领导层级、立法空间、资源调度、人才储备方面的优势，以破解困境，提升治理能力。
市域处在中央、省域和基层中间，位于我国行政管理层级的中间位置，向上承接执行中央、省域重大决策部署（直辖市更是直接向上对接中央），向下谋划引领基层具体落实，起着承上启下的枢纽性作用[1]。市域社会治理现代化可以连接顶层设计与基层实践，调动人才队伍、资金技术等资源，推动组织力量和资源向基层下沉，更好地回应居民诉求，破解超大城市治理“最后一公里”难题。
超大城市市域社会治理现代化是一项复杂的系统工程，其内在逻辑涉及多个关键维度。科学认识和全面把握这些逻辑关系，有助于深入理解超大城市市域社会治理现代化的本质特征和实现路径。
党建引领为治理现代化提供了政治保证和根本动力，是确保治理方向不偏、治理目标不移的重要前提；数智赋能凸显了治理现代化的技术支撑，体现出以技术驱动治理能力提升的重要趋势；多元协同强调治理现代化的运行机制，揭示出多主体共同参与、协作共治的重要现实需求；法治规范则体现了治理现代化的制度基础，是实现治理规范化、制度化的有效保障。由此，笔者将分别从上述四个维度对超大城市市域社会治理现代化的内在逻辑展开系统分析。
党的全面领导是推进超大城市市域社会治理现代化的政治保证和根本动力。党的二十大报告向全党发出了鲜明的政治信号，推进市域治理现代化被赋予贯彻落实党中央重大决策部署的重大政治任务属性，各级党组织不能讨价还价，必须不折不扣完成。
习在重庆考察时指出：“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子。”“中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了老百姓过上更加幸福的生活。”[2]重庆在推动超大城市市域社会治理现代化的过程中，始终把以实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，把人民群众的满意度作为其根本衡量标准。通过充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的全面领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节，统筹调动政府部门和社会各方力量共同参与，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。同时，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，广泛动员社区党员干部发挥先锋模范作用，把党的组织优势转化为治理效能，不断夯实市域社会治理的组织基础，由此形成“上下贯通、高效协同”的治理格局，为超大城市市域社会治理现代化提供持续动力。
数字化、智能化是推进超大城市市域社会治理现代化的技术基础和必由之路。运用新一代信息技术赋能市域社会治理，通过大力推进数字政府、智慧城市、智慧社区的建设，加快治理体系、运行机制和工作流程的数字化转型，构建基于数据驱动的全过程治理模式，借助统一的信息平台协调多元主体的集体行动来响应公共事务治理需求[3]，不仅可以重塑传统治理架构，使政府治理更加扁平、高效、协同，还可以精准捕捉和回应群众需求。
数字技术的深度嵌入不但为超大城市市域社会治理现代化注入了新动能，还显著强化了治理过程的预见性、精准性和高效性。重庆以数字化改革为牵引，打通各部门、各领域“数据通道”，建成三级数字化城市运行和治理中心。这一实践案例充分表明了运用大数据、人工智能等技术手段有助于打通信息壁垒，整合治理资源，实现治理事项“网上联通”，提高市域社会治理的智能化、精准化水平。
超大城市市域社会治理涉及政府、市场、社会组织、社区居民等多元主体，只有实现多元主体协同共治，才能夯实治理现代化的运行基础。市域社会治理体系是党委领导下政府与社会共建共治共享的制度体系，需发挥各方主体的积极性与能动性。缺乏目标认同和紧密的联结机制，多元主体联动可能流于形式。因此，必须通过制度安排，强化协同机制建设，培育社会治理共同体理念，促进政府部门、群团组织、社区组织、企业、市民等主体形成联动网络，实现资源共享、优势互补、分工合作、平等参与，在共建共治共享中有效回应复杂多样的社会问题和群众需求。
多元主体协同能够弥补单一主体治理能力不足，增强超大城市市域社会治理的整体效能。鼓励和保障多元主体参与社会治理，不仅可以实现市域社会治理良性运转，有效提高市域社会治理质量，还能够为市域社会治理现代化提供稳定的社会结构和稳固的群众基础。
法治化是推进超大城市市域社会治理现代化的制度基础和重要保障。良法是善治前提，建立健全法律法规和制度规范体系能够为市域社会治理提供明确的行为准则，保证治理在法治轨道上有序运行。通过全面推进依法治理，将法治原则贯穿市域社会治理全过程、各方面，强化法律的规范作用，使各治理主体“有法可依、依法履职”，以提升市域社会治理的公信力和权威性。
法治体系是实现社会善治的关键要素，也是实现超大城市市域社会治理现代化的根本路径。一方面，要充分运用设区的市地方立法权，不断完善城乡建设管理、公共安全、环境保护等领域的地方性法规，为市域社会治理现代化提供坚实的制度支撑；另一方面，要健全法律实施和监督机制，确保法律规范得到严格执行和有效监督，保障社会治理各项活动依法有序进行。当法治成为联结各主体的纽带和评价标准时，市域社会治理才能在规范化、制度化的轨道上实现有机团结与良性发展[4]。
超大城市治理体系庞大、治理对象多元、治理事务复杂，单一手段和局部改革难以满足现代化治理的总体要求。超大城市市域社会治理现代化的内在逻辑要求必须从全局出发，构建系统集成、协同高效的实践路径。一方面，要在宏观层面确立战略领航地位，强化顶层设计与统筹协调，构建符合超大城市特点的治理框架；另一方面，要在中观和微观层面推动需求驱动、组织优化与多跨协同，增强治理的响应性、结构性和整合性。
强化战略领航和顶层设计，是超大城市系统推进市域社会治理现代化的先决条件。党中央高度重视市域社会治理现代化工作，党的十八大以来，特别是党的十九届四中全会以来，以习同志为核心的党中央先后部署启动全国市域社会治理现代化试点，并提出“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”五治融合推进方式[5]，为各地构建市域社会治理现代化框架提供了指引。
超大城市应沿着党中央指引的方向，结合自身定位，统筹谋划制定市域社会治理现代化的总体规划，明确治理现代化的目标任务、重点工程和时间表。同时，要通过高规格的组织保障和科学完备的制度设计，确保治理现代化各项举措有章可循、有人负责、协同推进。
重庆牢记习殷殷嘱托，紧扣重庆在中国式现代化发展全局中的历史方位、新时代新征程上的奋斗坐标，出台了《深入学习贯彻习视察重庆重要讲话重要指示精神 助力打造超大城市现代化治理示范区行动方案（2024—2027年）》（以下简称《方案》），围绕“大城共治、大城智治、大城精治、大城善治”，分阶段细化量化到2025年和2027年主要目标。《方案》通过顶层设计将各领域改革有机融合，形成了统筹有力、特色鲜明的市域社会治理现代化实践范例。
坚持以人民为中心的发展思想，是超大城市市域社会治理现代化实践的价值指引和不竭动力。市域社会治理现代化最终是为了满足人民日益增长的美好生活需要，因此，必须紧紧围绕人民群众的利益诉求来制定和推进各项治理举措。
政府在社会治理过程中应坚持“以百姓心为心”，把群众的急难愁盼问题作为重点，通过提供更多惠民生、暖民心的举措，不断提升群众的获得感、幸福感、安全感。这就要求建立健全市域层面的民意收集和反馈机制，拓宽“听民意、汇民智、聚民心”的渠道，全面发展协商民主、积极发展基层民主，让群众有序参与城市公共事务决策。
此外，应构建敏捷高效的响应式治理体系。各类社会治理创新机制，如“镇街吹哨、部门报到”、社区议事会等都应围绕提高治理响应效率展开，确保群众诉求能够被及时反馈、处理。
评价市域社会治理现代化成效则应以人民群众满意度为标准，正如习强调的“中国式现代化，民生为大”。只有让人民群众成为“阅卷人”，才能真正实现以人民为中心的市域社会治理现代化。
超大城市治理组织体系的优化是治理现代化的重要着力点，市域社会治理现代化不只是治理层级提高，其治理重心仍需下移城乡基层[6]。通过组织架构改革实现扁平化和网格化管理相结合，可大幅提升治理效能。
扁平化要求精简行政层级、下沉管理重心，形成权责明晰、高效灵活的运行架构。应进一步改革行政管理体制，建立“大综合一体化”城市综合治理体制机制和权力清单制度，让市、区（县）和基层直接对接治理工作，减少中间层级对接成本，增强指挥调度的及时性和执行力。构建起“市—区（县）—乡镇（街道）—村（社区）—网格”的五级治理架构，利用信息系统打通各层级，实现指挥和反馈的上下贯通、快速灵敏。
网格化管理则是扁平化的有效补充和延伸，通过将城市划分为若干责任网格，做到“定格、定人、定责”，实现治理全覆盖。每个网格配置网格员或网格长，实时发现并上报居民诉求、安全隐患等信息，做到“小事不出网格、大事不出社区”，将问题解决在基层、化解在萌芽状态。
各地实践证明，网格化管理具有精细化、精准化优势。依托数字平台和移动终端，管理者可以对每个网格内的人口、事件等实现精确分析、精准服务和精细治理，形成“信息一张网、治理一盘棋”的工作格局。通过完善“镇街吹哨、部门报到”工作机制，将职能部门力量下沉到网格，实现属事协作与属地管理有效融合，打通服务群众“最后一百米”。同时，建立激励机制和问责机制，确保扁平化、网格化赋权基层“接得住、管得好”。
通过组织结构实行扁平化和网格化管理，超大城市能更高效地运转其庞大的治理机器，在面对紧急情况或复杂任务时做到上下贯通、执行有力，显著提升社会治理现代化水平。
超大城市治理体系庞大而复杂，必须打破“上下左右”多方壁垒，建立起协同联动的治理机制，实现整体联动、高效运转的现代化治理目标。一是完善纵向联动机制，打通“上下”壁垒。强化市域统筹和基层落实的贯通，充分发挥市级统筹指挥功能，建立顺畅的纵向决策链条，确保决策部署能够层层落实，基层信息能够得到及时反馈。通过明确层级职责和事项清单，实行分级负责、逐级响应机制，避免出现执行断层。二是健全跨部门、跨领域的协同治理机制，突破“左右”藩篱。超大城市内部职能部门众多，需打通部门、领域藩篱，推动业务流程再造和信息共享，实现“条条协同、块块合作”的工作格局。通过建立超大城市市域社会治理工作联席会议制度或成立城市治理委员会，定期协调城市管理、交通、公安、民政等职能部门共同研究解决重大治理问题，并推动日常信息沟通和执法联动。同时，依托现代信息技术构建城市综合治理平台，将各部门数据接入统一平台，打破“数据孤岛”，促进跨部门的数据共享与业务协同，实现“一网统管”。三是加强与周边地区的联动协作，建立跨行政区的联防联控合作机制，协同应对交通运输、环境污染、公共安全等区域性治理难题。四是注重政府与社会力量的协同。摒弃“政府大包大揽”的思维，厘清政府与市场、社会的功能边界，通过购买服务、协商议事、公益创投等方式推动社会组织、社区居民等主体参与社会治理，共享信息和资源，形成问题共治、利益共享的良性互动局面。
通过上下联动、部门协同、区域合作、政社互动的多跨协同治理机制，超大城市得以整合资源，提升对复杂治理难题的综合应对能力，为市域社会治理现代化提供有力的机制保障。
总体来看，推进超大城市市域社会治理现代化，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是破解超大城市“治理难、协同难、服务难”等现实问题的根本路径。超大城市结构高度复杂、人口密集，其运行机制的动态化、非线性和高度不确定性，让社会治理面临着前所未有的压力与考验。面对城市运行结构日益复杂、社会需求持续多元、公共风险交织叠加的现实挑战，唯有构建科学规范、高效协同、动态响应的治理体系，才能真正实现治理体系与治理能力现代化，全面提升治理的前瞻性、整体性与适应性。因此，必须坚持党的全面领导，夯实基层治理的政治优势和组织基础，确保治理始终沿着正确方向推进；强化数字赋能，通过大数据、人工智能等现代技术，增强治理手段的精准性和实时性，实现“智治”驱动下的服务优化与风险预判；促进多元协同，推动政府、社会组织、企业与公众之间的有机互动，激发全社会参与治理的内生动力；健全法治机制，强化制度保障与法律约束，规范治理行为、明确权责边界，为市域社会治理现代化提供制度支撑和可持续路径。唯有如此，才能推动超大城市治理从被动响应向主动塑造转型，实现从碎片化治理向系统性治理跃升。
未来，需持续深化顶层设计与基层探索的良性互动，推动制度优势向治理效能的有效转化。进一步完善法治保障机制、技术支持体系，建立多元参与平台，真正实现以人民为中心的全过程、全覆盖、全响应的超大城市市域社会治理现代化新格局。
[1]郑会霞.市域社会治理现代化的结构优势、现实挑战及创新路径[J].领导科学，2022，(12)：104-107.
[2]习在重庆考察时强调 进一步全面深化改革开放 不断谱写中国式现代化重庆篇章 蔡奇陪同考察[N].人民日报，2024-04-25(01).
[3]王志立，刘祺.数字赋能市域社会治理现代化的逻辑与路径[J].中州学刊，2023，(02)：73-81.
[4]闵长毅.市域社会治理现代化：有机团结与法治纽带[J].社会科学家，2023，(03)：107-112.
[5]陈一新.“五治”是推进国家治理现代化的基本方式[J].求是，2020，(03)：25-32.
[6]毛文璐.市域社会治理现代化的体系建构与推进路径[J].北京社会科学，2022，(06)：120-128.
〔作者简介：袁国栋系重庆市委党校（重庆行政学院）应急管理培训中心副教授、硕士研究生导师〕